近年来，随着以东盟为首的地区合作机制不断发展和完善，在历届东盟外长会议、东盟首脑会议和各种专业性会议上，会议组织者和与会各国在地区合作议题的选择上呈现出逐步多元化的趋势，使该合作机制从过去仅注重成员国之间的政治、经贸和传统安全领域合作，扩展为涉及本地区社会生活各个方面问题的全方位区域共同治理机制。这一发展趋势说明，在经济全球化的当代背景下，国家之间的互动和交往更加频繁和密切，一些过去属于国家内部发展中出现的各种社会性问题已经成为国际性的公共议题，其解决的途径越来越超出单个国家和政府的能力范围。而区域一体化的良性互动恰恰为这些国际性公共议题的讨论和合作治理提供了新的动力，同时也反过来促进了区域合作组织与合作机制的功能性作用。

回顾2000年以来东南亚地区各主要政府间组织和对话机制的议程设置，可以看出，跨国合作领域向非传统领域的扩展开始关注到以下几个新的方面。

.一、人类生存环境与资源开发议题

发展中国家在发展经济的时候容易追求短期效应，而忽视对环境的保护，这样虽使经济取得一定发展，但到一定阶段后，渐渐恶化的环境便成为经济发展的阻碍。因此，经济和环境协调发展才是长远之计。由于各国环境保护标准和惩罚措施的不同，部分污染较大的企业可能会迁移到其他国家进行生产，从而将消极的外部效应转嫁到其他国家身上。

为了防止这种情况在东盟地区出现，东盟成员国提出，通过在环境政策和经济政策的相互支持与合作，完善和发展有关环境的法律、法规、程序、政策及在实施方面的合作，来促进经济的可持续发展，并建立了环境合作委员会，及磋商和争端解决机制。在《东盟展望2020》（ASEAN Vision 2020）中提出：“我们设想一个具有完美机制的洁净、绿色的东盟以保证可持续发展和确保环境保护，以及人民生活的高质量。”在另一个基本文件《河内行动纲领》（Hanoi Plan of Action，HPA）中又规定了东盟在防治跨国界污染、控制森林火灾、保护生物多样性、保护水资源等问题上应加强合作以保护环境和促进可持续发展。在新建立的中国—东盟自由贸易区更要关注这一点，要促进经济和环境协调发展。

解决危及本地区人民生存环境问题的另一个重点是，合作开展对严重自然灾害和公共卫生危机事件的有效控制。这也是东盟成员国积极进行商议和致力建立合作机制的方面。

2004年12月发生的印度洋海啸夺去了沿岸国家30多万人的生命，印尼、印度、斯里兰卡和泰国受灾最为严重，其中，印尼有16万人死亡或失踪。2005年1月，东盟各国就在雅加达举行了有关地震和海啸灾后问题领导人特别会议，商讨对策。

2005年4月23日，借亚非峰会在印度尼西亚首都雅加达召开之机，东盟发起并以会议的名义通过一项联合声明，呼吁有关国家投资建立全面有效的、针对多种灾害的早期预警体系，以减轻环印度洋自然灾害的影响。声明中提出的相关措施包括：制定一个综合战略，开发具有预防和赈灾等应对机制的多站点早期预警体系，以最大限度地减少自然灾害所造成的人员伤亡；建立和改进建立在社区参与基础上的国家性早期预警体系，同时逐步合作开发协调一致的区域体系；考虑建立可能的区域及国际快速反应机制，探索提高集体行动效率的方法与途径，如拟定减灾和应急安排、建立信息交换网络和研究中心及数据库和利用最新科技成果等。声明还呼吁亚非各国之间，特别是各国专家之间要加强有关减灾的文化与教育交流，同时欢迎国际社会继续向受灾国提供灾后恢复与重建等方面的技术和财政援助。声明说，各国承诺将继续采取有关减灾、赈灾和灾害应对等措施。

2005年7月，第38届东盟外长会议着重讨论制定了具有法律效力的东盟宪章和建立灾害控制和应急反应机制等问题。会议签署的《东盟灾害控制和应急反应协议》将为东盟协力应对各种灾害提供制度保证。

2001年11月5～6日在文莱首都斯里巴加湾市开幕的第七次东盟首脑会议专门发表了《第七次东盟首脑会议关于艾滋病病毒/艾滋病的宣言》和《东盟艾滋病病毒/艾滋病工作计划（2002～2005）》要点，对艾滋病在本地区进一步扩大流行所造成的问题和挑战作出了回应。

2006年6月21～22日，以“东盟团结面对卫生紧急事件”为主题的东盟第八次卫生部长会议和第二次东盟和中日韩卫生部长会议在仰光开幕。来自东盟国家的卫生部长、联合国驻缅机构官员、中日韩3国卫生官员和外国驻缅使节共约100多人出席了会议。缅甸国家和平与发展委员会第一秘书长登盛中将在开幕式上致词说，在过去两年里，本地区经历了越来越多公共卫生紧急事件所带来的挑战，比如海啸和禽流感蔓延。他强调，东盟国家必须加强团结，紧密合作，共同面对这些挑战。登盛指出，本次跨区域的会议有助于加强东盟国家与中日韩3国在卫生领域的进一步合作。他还特别提到，即将举行的首次东盟—中国卫生部长会议将具体落实第九次东盟—中国领导人峰会达成的共识，有助于有关国家采取必要行动共同预防禽流感。新加坡卫生部长许文远在会议上发言指出，中国有句谚语：“远亲不如近邻”，面对公共卫生紧急事件，本地区国家需要互相帮助，加强合作。

与上述议题相对应，东盟各国为适应本地区可持续发展还将资源共同开发和利用作为区域合作机制建设的另一个重要努力方向。其中特别强调了能源和粮食安全方面的合作。

2000年7月3日，东盟第十八次能源部长会议在河内举行。与会部长们就东盟地区能源供应的安全问题进行了讨论，并一致同意加快实现东盟领导人关于建立东盟能源网的设想。

2002年10月21日，第四次东盟能源论坛在曼谷举行，论坛的主题为“21世纪的可持续能源”，与会人士就能源发展趋势、东盟能源需求趋势、可替代能源前景、能源政策改革及东盟能源工业发展电子商务的潜力等问题展开专题研讨论坛。

2004年11月30日至12月3日，第八届东盟石油委员会会议在菲律宾马尼拉举行。在这次会议上，由菲总统阿罗约倡议，与会各国代表讨论了建立东盟地区石油储备设施的可行性。菲律宾能源部长洛蒂利亚认为，建立地区石油储备有利于保证东盟能源安全，符合所有东盟国家的利益。但是，东盟国家目前尚未对这一建议作出承诺，也没有将其列入日程。他说，马尼拉以北的苏比克可以作为石油储备的地点之一，一些私人机构和投资者已经表示有兴趣将其作为石油储备场所。此外，美国能源部也支持这一计划，并建议菲律宾能源部通过政府直接投资或通过石油产品税收等途径获取资金。

此外，由东盟和日本、中国、韩国构成的“东盟+3”机制也开始着力加强在政策方面的协调，以期在能源和粮食等领域建立安全保障体制。第一次东盟+3能源部长会议举行，表明了东盟+3向能源合作方面迈出了第一步。日韩两国在会议上表示，将对还没有建立石油储备制度的东南亚提供资金和技术合作。为了抑制不测事态导致石油行情混乱，还将就建立亚洲版的国际能源机构成员国向市场协调投放储备石

油的制度问题进行讨论。中国对建立合作机制持积极态度。中国有关部门的官员在接受日本《读卖新闻》记者采访时表示，如果能够实现石油储备、筹措地和石油输送线路的多样化，并参加石油安全保障体制，那么就可以确保中国的石油安全。他表示将最大限度地发挥东盟+3机制的作用。

在保障粮食安全方面，东盟10国拥有8.7万吨的大米储备。但是，在20世纪90年代后半期，当印度尼西亚出现粮食不足的情况时，仍然显示出这种合作贮备制度和机能还不够完善。因此，东盟各国进一步提出了结合东盟+3的机制建设，建立东亚紧急大米储备体系，在发生灾害等紧急情况时，确实能够筹措到确保大米和粮

食的资金。

2004年10月8日，第四届东盟—中日韩农林部长会议在缅甸首都仰光举行。出席会议的各国部长表示将在农业、林业、畜牧业和水产业等方面加强合作。会后发表的联合新闻公报说，部长们对东盟和中日韩在农业、渔业和林业方面的合作日益加强表示满意，并欢迎今明两年（2004和2005年）新的合作项目。会上，部长们还

着重讨论了建立东亚大米紧急储备、禽流感和与林业相关的问题。

二、社会发展与福利保障议题

东盟各国经济发展水平存在不均衡状态，各国城乡之间的差距也相当明显，欠发达地区社会发展的落后状况严重影响了区域一体化的进程。因此，推进各国在社会事务方面的合作是东盟面临的新问题。

2000年6月，第三十三届东盟外长会议在曼谷召开。东盟10国外长在会议结束前签署了《东盟共同协作解决社会问题联合宣言》。泰国外长素林·比素万在签字仪式后发表的讲话中说，东盟外长签署的这些文件再一次表明了东盟密切合作、共同应付挑战的承诺和决心。

会议期间，与会的东盟各国外长普遍认为，东盟目前面临的一大挑战是亚洲金融危机后进一步引发的一系列社会问题，其中包括跨国犯罪、毒品走私、贩卖妇女儿童等，而能否很好地解决这些问题将直接影响东盟在新世纪的发展，影响东盟成员国的关系。促进东盟内部各个领域的共同协调发展是本次东盟外长会议的首要议题。会议联合声明特别强调，为有效应对金融危机后进一步凸显出的诸多社会问题和全球化带来的种种挑战，扩大的东盟必须制定一项“以人为本”的全面发展计划，致力于人力资源开发、消除贫困以及合作打击毒品走私、贩卖人口等跨国犯罪活动，使东盟发展成为一个稳定繁荣、共同发展的“国家协作体”和统一大市场。舆论注意到，作为世纪之交一次承前启后的大会，本届东盟外长会议的议题涉及了地区及各国的许多具体问题，较以往更具针对性和时代特点。尤为突出的是，本次会议首次将解决社会问题、促进人的发展作为讨论的重点，这表明东盟国家已完成走出金融危机的阴影，合作领域正向更深层次发展。

同时，会议决定加速实施1998年7月在马尼拉签署的《东盟无毒品联合宣言》，将原定在2020年消除毒品生产、加工、贩运和使用的时间表提前5年。

在此之前，东盟各国还于2000年2月在菲律宾首都马尼拉举行了第二届东盟农村发展和扶贫工作部长会议，专门讨论了东盟成员国在农村的扶贫计划。

2001年8月1～3日，在新加坡召开了东盟负责社会福利事务部长第四次会议。这次会议回顾了1997年12月在吉隆坡召开的第二届东盟非正式首脑会议通过的2020年东盟设想。该设想提出，要将东盟建设成为一个团结关爱的社会。会议取得的一个重要成果是发表了《为东盟的儿童作出承诺宣言》。《宣言》说明了东盟对促进

发展和保护本区域儿童的福利作出的坚定承诺：为东盟各国儿童的生存发展保护和参与推动区域合作，将其作为东盟努力改善区域内人民生活的工作的一个有机环节，加强东盟的经济社会发展合作，消除给儿童造成长远影响的贫穷饥饿和无家可归等祸根，以推动儿童的福利和安康。

《宣言》提出的原则和具体方案包括：（1）保护尊重和承认所有儿童的权利，包括根据土著人民各自社区的传统和习俗，保护尊重和承认土著儿童的权利；（2）承认并鼓励东盟成员国尊重儿童的权利，分享交流关于儿童权利的信息，并考虑到不同国家不同的宗教文化和社会价值；（3）承认拥有特别需求的儿童应得到机会，从而能够在社会拥有恰当地位，尽可能独立地生活；（4）为儿童和年轻人表达其观点，倡导其权利和所关注的问题参加社区发展创造机会；（5）鼓励给儿童以权利，让他们能够应付全球化的挑战，并抓住全球化带来的机遇；（6）为东盟各国成年家庭成员创造就业机会，因为稳定的家庭是儿童社会发展和身心发展的关键所在；

（7）制订家庭支助和家庭终生教育方案，协助作为儿童主要照料的家庭养育和保护儿童；（8）向无家可归的儿童和没有家庭的儿童提供妥善照料，包括替代形式的家庭照顾或有家庭气氛的保育院；（9）对东盟儿童保育专业人员进行培训，在其中间交流最佳做法，以此重视儿童早期教育和照料；（10）加强功能性识字教育，促进获得教育信息和通讯技术技能的机会，从而使东盟各国儿童有更美好的未来；（11）加强对儿童的初级保健服务；（12）保护儿童在学校和社区免受一切形式的暴力虐待、忽视、贩卖以及剥削之害，保护儿童不受武装冲突之害；（13）发生灾

难和自然灾害时，在提供救援和救济服务时优先重视儿童，减轻他们的痛苦，加快他们与家人团聚；（14）建立面向儿童的青少年司法制度，充分保障儿童的权利，推动儿童重新融入社会。2003年10月7日，第九次东盟首脑会议在印度尼西亚巴厘岛举行。与会的东盟10国领导人签署了一份旨在2020年成立类似于欧盟的“东盟共同体”的宣言，标志着东盟政治、经济、安全、社会与文化全面合作进入历史新阶段，并朝地区一体化迈进了一大步。这份被称为“巴厘第二协约宣言”的文件主要包括“东盟安全共同体”、“东盟经济共同体”和“东盟社会与文化共同体”三个部分。关于建立“东盟社会与文化共同体”，文件强调了社会发展方面的合作，以提高弱势社团群体和农村人口，特别是妇女、儿童和地方社区生活水准。

2004年6月30日，在印尼雅加达举行的第三十七届东盟外长会议就特别讨论并通过了《根除东盟地区对妇女暴力行为的宣言》。

同年12月17日，首届东盟中日韩社会福利与发展部长会议在曼谷举行。会议探讨了各国在社会福利领域的交流合作，以共建东亚关怀社会。这次会议是与第五次东盟社会福利与发展部长会议同期举行的。来自东盟10国与中日韩3国的代表与会，围绕“共建关怀社会”的主题展开交流。建设关怀社会是一个国家文明程度的体现，也是人类发展的一个美好理想。此次会议的主题表明了东亚各国在社会福利与发展领域合作的愿望。在东盟社会福利与发展部长会议上，各国就建设关怀社会、加强与东盟社会文化共同体行动计划相一致的地区合作交换了看法。此次会议发表的一份报告指出，东盟各国面对保障妇女儿童权益与福利的共同挑战，特别是人口贩卖和性交易问题。为此，要加强各国在社会福利、人口、家庭与儿童发展方面的合作，在国家与地区层面奠定协调发展的坚固社会基础。东盟也决定使这个区域成为一个社会及文化共同体。其中一个目标是解决共同面对的社会问题。这是东盟加强地区内外双边、多边合作，促进社会福利事业发展的又一努力。

2005年11月，第十次东盟首脑会议在老挝首都万象举行，这次会议的主题是“促进团结、经济一体化和社会进步，增强东盟大家庭的安全和活力”。在这次会议上，东盟领导人通过了《东盟社会文化共同体行动纲领》和《东盟安全共同体行动纲领》两个文件。东盟各国将依照这些文件确定的重点，加深区域内各领域的融合，尽早完成由经济、文化和安全共同体三个支柱支撑的东盟一体化进程。其中，《东盟社会文化共同体行动纲领》旨在加深本地区的社会文化融合。社会福利与发展领域被确定为优先解决的问题，包括提升弱势群体的生活标准，减少妇女儿童老年人残疾人面对的社会危机，发动家庭、民众、私有部门积极参与解决贫困和社会福利问题等，以建设关怀社会和东盟社会文化共同体。与会各国代表还重申将致力于缩小东盟内部发展差距，减少贫困与社会不公，构建关爱社会。会议同时签订了《东盟打击人口贩卖的声明》。

三、文化建设、旅游发展与人员交流议题

由于热带气候影响、不合理的开发、非法贸易以及全球化的同化作用和东盟社会发生的重大变革的负面影响，造成了东盟各国的文化流失、传统习俗的迅速泯灭以及极富价值的古建筑的消失。东盟认识到，现代社会市场主导的作用越来越大，大规模生产、消费者至上等观念都是有其负面破坏人类的尊严、自由、创造力以及

社会的公正、和平等因素。考虑到经济和技术的原因，东盟认识到对文化遗产的保护不能为一国所胜任，需要东盟的集体努力和国际社会的支援。东盟决定通过持续地日趋密切地区团结与合作，在对文化遗产和文化权利的保护与宣传两方面取得实质性的进展。

2000年7月，东盟10国外长在第三十三届东盟外长会议上签订了《东盟文化遗产宣言》。《宣言》指出：“东盟十国拥有丰富的文化资源和文化遗产，对其生命力和完整性应保存、保护和宣传。文化的创造力和多样性是东盟社会生存和发展的根本保证。⋯⋯东盟人民渴望建立地区新秩序，这种秩序是建立在文化机会均等、尊重文化的多样性和东盟的同一性、不分国籍、种族、性别、语言和宗教上的。”

《宣言》对“文化”和“文化遗产”进行了界定：“文化”是指一个社会或群体所特有的精神、智力、情感和物质特征结合的整体，不仅包括艺术和文学，还涵盖了人类的生活方式、价值观念、知识体系以及他们的创造力、传统和信仰等各个方面。“文化遗产”包括有意义的文化价值和观念，建筑物和手工制品，遗址和人类聚居

地，民间和口头流传下来的遗产（包括社会习俗、民间传说、语言、文学、传统艺术和手工艺品、建筑、表演艺术、游戏以及本民族的知识体系及应用、神话传说、习俗信仰和宗教仪式等其他延续至今的传统）、形成文字的遗产、通俗的文化遗产等。

《宣言》从15个方面制定了合作框架，主要为：

1. 东盟和成员国共同对东盟的文化遗产进行保护。有效地利用本地区和国际社会的援助与合作，对本国重要的文化遗产进行确认、描述、保护、保存、宣传、发展并将其传播给后代，是东盟成员国的责任。在充分尊重成员国主权和国家财产的前提下，东盟认为成员国的文化遗产是东南亚文化遗产的组成部分，东盟有责任统筹合作加以保护。

2. 保护国宝和文化财产。东盟成员国要合作保护文物和有重要历史意义的作品，保护能够代表国家的历史，在建筑学、考古学、人类学各科学领域有重要价值的文化财产。要对历史

遗迹、文化景观和风景名胜进行鉴定、确认和保护。东盟成员国有责任采取必要的措施保护文化遗产免遭人类和自然的破坏，包括武装冲突、侵略和其他形式的社会骚乱。

3. 维护有价值的生活传统。东盟成员国要合作维护有价值的生活传统和社会习俗，尊重人类享有自身文化的权利，保护人类对各自生活传统社会习俗的传承与实践。成员国要在国家与地区的框架内，在社会、文化和经济发展的框架内保护、发扬有价值、有创造性的生活传统。成员国设计各种对生活传统的研究计划，着

重突出这些传统中人的尊严和智慧，宣传创造的多样性和不同的世界观和价值观。

4. 保护古往今来的学术、艺术和知识遗产。古往今来的思想家、哲学家、艺术家和作家们的杰作永远是东盟人民的指路明灯，对它们的保存、保护和宣传是重中之重的工作。

5. 保护古往今来通俗的文化遗产和传统。大众文化的通俗表现形式能为社会沟通和文化间的沟通在艺术、知识、社会学、人类学、科学和历史的层面上提供资源和基础，东盟鼓励和支持对优秀的通俗文化遗产和传统的保护。

6. 加强文化交流，加深对不同文化的理解。2000年8月12日，第九届东盟青年节会议在缅甸仰光召开。会议就如何发挥青年的作用，维护自己国家的文化传统以及第三届东盟青年事务部长级会议的准备工作等进行了讨论。

促进东盟各国旅游业的发展是地区文化事业发展的重要组成部分，也是近年东盟地区合作的一个重要议题。为此，东盟各国先后3次在历史文化遗产和旅游资源丰富的柬埔寨召开了有关跨国旅游问题的会议。

2001年7月12～13日，东盟第十四次旅游会议在柬埔寨首都金边举行。会议就实施东盟旅游战略、建立东盟旅游网站、宣传东盟旅游项目、刺激国际和东盟内部旅游、鼓励私人公司举办旨在促进东盟旅游战略的活动等问题进行了讨论。

2002年11月4～5日，东盟各成员国领导人在第八次东盟首脑会议上签署了《东盟旅游协定》。协定的主旨是进一步促进东盟旅游业的发展。

2003年1月21～27日，第二十二届东盟旅游论坛再次在柬埔寨首都金边举行。东盟10国旅游部长在论坛会议期间发表了一份加强东盟旅游安全的联合声明。声明强调指出，东盟各国旅游部门将与政府有关机构密切合作，采取包括加强机场、港口和各种旅游场所的安全检查等措施，联手防范和打击恐怖主义活动，为游客营造一个安全的旅游环境。部长们同意建立东盟旅游安全网站，以便向公众、媒体和外国政府提供准确、及时的旅游安全信息。部长们一致同意在2005年前实现东盟各国互免签证。

2006年7月24～28日，在马来西亚首都吉隆坡举行了第三十九届东盟部长会议，这次会议的主要成就之一是东盟各国外长正式签署了《东盟豁免签证框架协定》。根据这一协定，各成员国公民可以在14天之内实现区域内自由跨国旅行的目标，而无须办理申请签证等事宜。这是东盟各国向区域融合的共同体目标迈出的又一重要步骤，也是各国继续加速区域经济一体化的重要举措。

事实上，东盟各国之间已经有多个互免签证的双边协议，允许缔约国国民无须签证到另一缔约国进行短期访问，而且有些协议规定的访问期限甚至长达一个月。不过大量双边协议的存在让人颇感混乱，本次东盟制定框架协议，就是为了规范这些双边协议。在此框架之上，各国仍可按照本国的需要进行调整。

一般来说，较富裕国家对来自较贫穷国家国民来访的签证控制比较严，但东盟的情况并非如此，签证要求最严的国家却是缅甸。缅甸要求除菲律宾外的其他任何东盟国民访问缅甸都需要签证，原因在于缅甸军政府对外界的疑虑太多。所以这次缅甸外长也在协议上顺利签字，可以说是各国之间全面开放跨国旅游便利的重要进展。另外一个让人稍感意外的签字国是老挝，这个不太开放的国家早前只与东盟少数国家有互免签证协议，不过在本次东盟会议上，老挝表现出强烈的融入东盟的意愿。显而易见，这个协议首先将给本区域的旅游业带来好处。但其意义远不止于此，为了因应中国与印度这两大经济体的崛起，东盟必须加快整合速度，作为一个整体在竞争中生存。降低签证限制，鼓励人员流动，可以在东盟各国间建立更紧密的商业联系。正如东盟现任主席、马来西亚外长 Syed Hamid Albar 所说，协议的意义在于促进东盟团结，为东盟各国公民自由往来创造便利条件，让东盟每个成员国的国民对这一区域产生归属感，促进2020年东盟共同体的目标得以实现。

* 汪新生， 中山大学 东南亚研究所 教授

（《东南亚纵横》 2007年 第三期）

Kyoto Review of Southeast Asia Issue 10 (August 2008)